安徽铜陵试行撤销“街道办”全国推行尚难确定

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　　在铜陵，社区居委会里挂上了“司法调解”等原本在街道里才有的牌子。特派记者 谷岳飞 摄

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在大城市很难推行

　　街道办，这个在中国存在了50多年的特色行政机构，已彻底从安徽铜陵市消失。
　　近日，民政部基层政权司副司长王金华接受媒体采访时评价道：“这是城市管理中革命性的一种变革”。王金华表示：“街道办的消失是一个趋势”，“（铜陵模式）如果最终评估效果好的话将会在全国推广”。
　　江苏省相关部门已经向本报记者明确，江苏的街道办目前没有考虑撤销。不过，铜陵为何要撤销街道办？这一改革对江苏的各大城市管理有无借鉴之处？本报特派记者特地赶到了安徽省铜陵市。
　　特派记者 谷岳飞 安徽铜陵报道
　　“铜陵模式”一年多，居民感受如何？
　　撤销街道办，第一个吃螃蟹的是铜陵市铜官山区。
　　铜官山鹞山社区居民70多岁的陈老先生介绍，街道办撤销之后，最大的变化就是社区变大了，他所在的鹞山社区是由以前的3个老社区合并而成的。
　　街道办是我国特色的一级行政机构，真正登上我国政治体制舞台缘于1954年，当年12月31日，全国人大常委会审议通过《城市街道办事处组织条例》，其中规定：十万人以上的市辖区和不设区的市，应当设立街道办事处等。这是街道办事处作为城市基层管理体制的一级机构的开始。
　　经过长达一年时间的酝酿准备后，2010年7月底，铜陵市铜官山区在全国率先启动了社区综合体制改革，撤销原有的6个街道，整合形成18个大社区，原有街道干部工作人员一律下派到各个社区任职。
　　这就是“铜陵模式”的雏形，这场改革的意义已被部分官员学者拿来和当年安徽凤阳小岗村发起的家庭联产承包责任制的改革相提并论，称首先在全区撤销街道办的铜官山区是城市中的“小岗村”。
　　街道办有着浓烈的计划经济体制特色，改革开放之前，在我国城市的基层管理上，以街道办为核心的街居制（街道居委会）和单位制一起，对我国城市的发展和管理起到了非常重要的作用。这让外人颇为好奇，当远离熟悉的街道办之后，城市市民生活会发生几多改变？
　　鹞山社区陈老先生：“今年头上，社区里原来的那个青少年宫地块要扩建，项目规划贴到墙上。我们这个地方，最不方便的就是没有停车场，停起车来像抢。大家都希望规划里面能单独有个停车场，就把这个想法告诉了我们居委会。本来就是提提意见，没想到还真起作用了，没几天在这个地块的投标条件中就多了一条‘必须修建一个5000平米的免费停车场’。我觉得这就是因为街道办撤销了，居委会说的话比以前管用。”
　　露采社区的居民王彩桦（音）：“我不大懂撤销街道办有什么改革意义，不过我是支持撤的。因为办事方便。就比如说申请低保，以前那叫一个麻烦哟，跑了社区还要跑街道，没有十天半个月根本下不来。现在不用跑街道了，基本一个星期就能办完。”
　　本报记者证实，撤销街道前，低保申请程序是先在社区居委会申请，社区居委会将材料汇报给街道审核，街道审核后还需将材料提供给区民政局，然后再一个循环从民政局到街道办再到居委会，耗时较长。
　　改革并非传说的“常委一句话决定”
　　作为城市基层管理体制改革的一个样本，“铜陵模式”被民政部官员高度肯定为：“这是城市管理中革命性的一种变革”。基于此，人们的疑问是，城市基层管理体制改革，为何就要拿街道办开刀？
　　在铜官山区，记者听到的最先一种解释是：2009年的一天，铜陵市委常委到铜官山区集体调研，其间一常委问：区里的六个街道，每年要花多少钱？区官员回答多少多少。该常委一听便表示，与其在街道花这么多钱，还不如把它全部用在社区上。自此，铜官山区社区综合体制改革开始。
　　这一带点“传奇色彩”的解释多少有点玄乎，这么大的一个事情，不大可能由一个官员一句话决定。本报记者找到了“铜陵模式”的操盘者、铜官山区区委书记王纲根，获悉了标准答案。
　　铜官山区区委书记王纲根：“我们区是铜陵的中心城区，近些年来经济发展取得了较为显著的成绩，但与之同时，随着社会经济的发展，社会矛盾也进入高发期。而仅仅从社区层面改革，已经难以疏通这些矛盾，因此区里面想到了整合区、街道、社区三个层面的资源。在全国各地一番考察之后，铜官山区选择街道作为管理体制改革的突破口。”
　　“从社会管理的层面上来讲，街道主要承担上传下达的角色，这就造成了工作环节多、信息容易失真、工作边际递减效应等诸多弊端；而从社区工作的层面，社区居委会对老百姓的要求最了解，但限于自身的条件和职能，社区又很难快速、直接的解决老百姓的诉求。这就导致：看得见（百姓诉求）的，没权力去解决；有权力解决的，不一定看得见。”
　　铜官山区市建社区一位副主任：“民政部王金华司长说，由于管理层次多，很多人财物到了街道这个层级就被截留光了，社区没有手段、没有服务资源、没有财力，很多工作难以开展。这话我感触是很深的。改革前，我是老市建社区的社区主任，老社区只有9个社工，每年工作经费只有3万，而改革后，新的市建社区有38位工作人员，每年工作经费加在一起有七八十万，因而以前想做但没有能力、也没有精力做的事情诸如小区绿花带建设等之类的事情现在很轻易就能做成。”
　　这也是“铜陵模式”受到民政部高度肯定的原因。记者了解到，随着改革开放的深入，市场经济体制的建立，城市社会格局发生了深刻的变化：“单位人”向“社会人”的迅速转化，流动人口不断增加，城市基层管理的内容越来越多，居民的社区参与要求愈来愈强烈。如此形势下，单位制、街居制（街道居委会）等计划经济体制下的城市基层管理体制弊端尽现。
　　1991年，民政部首次提出了社区建设的理念和任务，倡导城市基层建设应以社区建设为切入点，推动城市基层管理体制的改革。此后，全国各地的基层城市管理探索，都往社区居委会上倾斜，街道办的地位开始受到冲击。
　　阳光社区，是当地撤销街道后的一个“大社区”。特派记者 谷岳飞摄
　　思考
　　北京深圳试点都失败“铜陵模式”中小城市易实行
　　虽然认识到现行管理体制的弊端，但要向一级行政机构开刀，这让改革者多有顾虑。
　　铜官山区副区长纪希望便对本报记者介绍了他当时的担心：“一个项目搞不成功，最多就是损失几十万块钱，而一个体制改革失败了，不仅是经济损失，重者还可能造成不稳定。”
　　6个街道办的一把手如何安排？这是摆在铜官山区区委区政府面前最头疼的问题。王纲根介绍，改革还未开始，已经有听到风声的街道干部找到他，希望能调到区里。记者了解到，铜官山区6个街道，共有196名工作人员，这些人中包含公务员、事业编制人员以及聘用人员。
　　但在酝酿、准备了一年多时间后，2010年7月，铜官山区还是决定在全区范围内推行社区综合体制改革，将6个街道全部撤销，原有的49个社区合并成18个大社区，以减少管理层级，加强基层力量和居民自治。
　　改革后，街道原有的经济发展、城管执法等主体职能收归区级职能部门，而社会管理、服务事务等职能全部下放到了社区。
　　整合后的新社区，设置社区党工委、社区居委会、社区服务中心，前者主要承担社区范围内总揽全局、协调各方的职责，社区服务中心负责对居民的事项实行“一厅式”审批和“一站式”集中办理。居委会则还原自治功能，组织居民开展各类活动。
　　为了保证改革顺利进行，铜官山区定下“三不变”政策，即所有人的身份不变、职级不变、待遇不变；并实行“一刀切”的办法，所有街道人员一律下沉到社区，不调一个人到区里。
　　为了让街道办人员尤其是领导起到安慰、平衡的作用，王纲根除了挨个跟6个街道的一把手谈话、安抚之外，铜官山区还从区直部门下派干部到社区，这批干部中包括了政法委副书记、招商局副局长等不少和街道办一把手级别相当的领导。
　　有人担心铜陵的改革换汤不换药，只不过是将社区改成了一个个“小街道”。王纲根介绍，街道办下沉都是管理和公共服务职能，经济发展、城管执法等职能都收归区直部门，“它就是想搞行政也搞不起来”，“现在干部都是和群众面对面，要是他们摆架子，老百姓谁会信他这一套啊？”
　　铜官山区改革成功之后，这一模式迅速被铜陵市推广，今年7月底，随着最后一个街道撤销，街道办彻底退出了铜陵市民的生活。
　　在评价安徽“铜陵模式”时，民政部高官一句“街道办的消失是趋势”让全国所有的街道办都不得不顾镜自盼。但值得一提的是，在铜陵改革之前，南京白下区以及北京、深圳等地，都曾试水撤销街道办，但改革均未收获成功。就连铜官山区区委书记王纲根亦坦承：“铜陵模式”或许在中小城市更易实行。
　　王纲根表示，他的终极理想是，希望将来社区居民人人都能参与社区管理、服务。这应该是我国城市基层管理体制改革的目标之一。而对于如何达到这一目标，大城市的改革如何进行，显然还需更多有智慧的城市管理者探索。