“会议纪要”当法规与法治理念背道而驰

停留的花香

  "会议纪要"是政府内部议事的记录，是一种记录性、备忘性和告知性的会议公文。"会议纪要"不属于法律法规之列。而现实生活中，一些地方和部门，会议纪要已经成为行政行为的直接依据，甚至成为判案依据，俨然就是地方和部门内部的"法律法规"。这样极易产生腐败，造成不必要的经济损失；最可怕的是，还会模糊和弱化全民的法治意识，与依法治国的理念背道而驰！   
      正如国务院法制办吕锡伟副司长所指出的，会议纪要只是政府内部议事的记录，是一种记录性、备忘性和告知性的会议公文。会议纪要不属于法律法规和规章。行政机关也不能将会议纪要作为本单位做出具体行政行为的依据，更不能成为具体行政行为的一种形式。有专家指出，连最高人民法院下发的各种《XX审评工作会议纪要》也仅仅是指导性、总结性的会议文件，不能作为司法解释。
      记者在日常采访中注意到，现在各级政府和部门的会议纪要多如牛毛，明知违法违规，却一意孤行，成为逃避责任、处理棘手政务的得力工具。细数有如下种种：
      一是行政规定、行政决定或是行政命令式的会议纪要。今年4月15日，广东省廉江市国土资源局副局长何耘韬因依据市政府常务会议纪要，同意通过的先办再拨减免项目的土地出让金为房地产开发商开发项目办理相关证件被逮捕。执行的就是此类行政命令式的会议纪要。再如泉州市某县级市为拟上市的公司出台的所谓"容缺后补"、"先上车，后买票"的会议纪要。再再如，2001年5月31日海南省昌江黎族自治县政府同意，昌化镇政府将棋子湾旅游项目开发交给海南琼昌公司开发，期限50年。可是不到2年，该县就做出了中止该项目开发的会议纪要，并对琼昌公司的已建设施违法强制拆除。
      二是行政指导类的会议纪要。这类纪要虽然没有强制性，但由于行政主体与相对人之间地位不对应，在某些情况下不能构成行政事实行为。
      三是行政规范性文件类会议纪要，成为相关单位做出具体行政行为的直接依据。如深圳市2010年出台的《关于研究我市无证网吧有条件进行治安管理有关问题的会议纪要》作为指导有关部门管理无证网吧的临时依据。
      四是行政合同类会议纪要。是行政机关和行政相对人签订的行政合同，如给予优惠政策等，但不是规范的行政合同，各方理解也有差异，在不少情况下会出现矛盾纠纷的问题。
      此外，"上有政策，下有对策"，以会议纪要的形式出台的土政策，不但影响了上级政策的贯彻落实，还为腐败分子搞腐败，作了保护伞还不知。
      这些会议纪要不但显示了行政权力的强大，更显示了中国人治的根深蒂固 。究其原因，是会议纪要的性质不明晰，合法性审查不够 。
      早在2000年8月颁布实施的《国家行政机关公文处理办法》第9条规定：会议纪要适用于记载、传达会议情况和议事事项。同年修改印发的《人大机关公文处理办法》也将会以纪要的使用范围修改为"适用于记载、传达会议情况和议事事项。"客观地讲，这些简单的规定并没有清晰而明确地界定会议纪要的性质与作用。更没有硬性要求会议纪要制作的规范性，和必须通过合法性审查的规定。
      国家发改委主办的《改革内参》特约撰稿人孙先生撰文呼吁，有必要尽快规范会议纪要的制作和使用，明确会议纪要的性质，将其明确界定为党政机关内部处理事项的参考原则和方法，限于内部运用与掌握；会议纪要的制作进行严密的合法性审查，避免将会议纪要升级为法律法规；应当出台规范性文件的，要及时出台，不能用会议纪要代替规范性文件。在规范性文件未出台之前，会议纪要下发单位在向有关部门传达会议纪要时，要注明"仅供参照"等能够表明会议纪要文件性质和权力的文字，以防止引起错误的行政行为。（作者：陆天然 单位：中国改革报福建记者站）

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